Ferill 1. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 269 — 1. mál.
3. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2022.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Tvær veigamiklar breytingar eiga sér stað milli 2. og 3. umræðu fjárlaga. Önnur felur í sér verulegt tekjutap. Hin umfangsmiklar tilfærslur á fjármunum. Sú fyrri snýr að framlengingu á úrræðinu „Allir vinna“. Mat á tekjutapi vegna framlengingarinnar kom fyrst fram í minnisblaði frá fjármálaráðuneytinu 23. desember síðastliðinn, á Þorláksmessu, kl. 15:30. Þar má jafnframt sjá áhrif úrræðisins á afkomu ríkissjóðs á næsta ári, sem krefst umframlántöku upp á 7,2 milljarða kr. Þá er vísað til svipaðra athugasemda og komu fram í minnisblaði fjármálaráðuneytisins til efnahags- og viðskiptanefndar 16. desember 2021 og vikið er að hér síðar.
Hin breytingartillagan snýr að skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta. Minnisblað um umfang og áhrif þeirrar breytingar barst nefndarmönnum í fjárlaganefnd 26. desember síðastliðinn, annan í jólum, kl. 16:30. Lítið kemur fram í minnisblaðinu nema þær upphæðir sem flytjast á milli málefnasviða, tafla sem tilgreinir hvert fjármagnið á að renna. Engin greinargerð fylgir um hvers vegna ákveðnir málaflokkar eru fluttir á milli ráðuneyta. Aðeins er vitnað í forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Hvergi má finna útskýringu á því hvernig komist var að niðurstöðu um hvaða málaflokkar skyldu fluttir á milli. Þá er engin greiningarvinna á bakvið þessa ákvörðun, hvaða ábati hlýst af henni, né rökstuðningur.
Fyrstu breytingarnar tengdar Stjórnarráðinu hljóða upp á um 15 milljarða kr. ef litið er á það ráðuneyti sem sér mesta breytingu á fjárveitingu. Frá félagsmálaráðuneyti fara 11,5 milljarðar kr. og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti bætir við sig 15 milljörðum kr.
Það gefur augaleið að enginn tími var fyrir nefndarmenn að rýna þessar breytingar að ráði eftir að tillögurnar birtust sem og minnisblöð frá ráðuneytinu. Fundað var seinni partinn mánudaginn 27. desember með fjármálaráðuneytinu í eina klukkustund. Svo var boðað til annars nefndarfundar með 20 mín. fyrirvara kl. 18:30, í millitíðinni sá 1. minni hluti nefndarálit meiri hluta og lokatillögur.
Þetta vinnulag er ekki nýlunda í fjárlaganefndarvinnunni þetta árið. En hraðinn í aðdraganda 3. umræðu, þar sem stórum breytingum er ýtt í gegn sem auka lántökuþörf ríkissjóðs og gjörbreyta skiptingu fjárheimilda, rammar verklagið að einhverju leyti inn.
Þá hefur engin röksemdafærsla borist frá meiri hlutanum um hvers vegna mjög afgerandi álit fjármálaráðuneytisins á framlengingu verkefnisins „Allir vinna“ er hunsað. Á álitið er ekki einu sinni minnst í nefndaráliti meiri hlutans þrátt fyrir að ráðuneytið hafi eindregið lagst gegn framlengingu, fyrst í minnisblaði til efnahags- og viðskiptanefndar hinn 16. desember síðastliðinn og síðar í athugasemdum í minnisblaði til fjárlaganefndar á Þorláksmessu. Þar kemur fram að framlenging á úrræðinu krefjist endurskoðunar á skuldahámarki næsta árs og að „[l]akari afkomu- og skuldastaða mun[i] hafa í för með sér að meiri þörf en ella [kunni] að verða fyrir aðhaldsráðstafanir á komandi árum“. Meiri hlutinn minnist hvergi á afleiðingar þessar, né færir rök fyrir ákvörðun sinni.
Á skjön við ráðgjöf fjármálaráðuneytisins.
Fjárlaganefndarvinna milli 2. og 3. umræðu, sem fór fram á örfáum klukkustundum, ef svo má segja, leiddi til þess að fyrir Alþingi liggur nú til samþykktar fjárlagafrumvarp fyrir árið 2022 sem skilar ríkissjóði 7 milljörðum kr. verri afkomu en eftir 2. umræðu. Það er ekki vegna þess að meiri hlutinn hafi ákveðið að fylgja skynsamlegum, og fjármögnuðum, tillögum við 2. umræðu sem sneru að því að í fyrsta lagi að stoppa í 2 milljarða kr. gat í rekstri sjúkrahúsanna í landinu, í öðru lagi að stöðva kjaragliðnun milli viðkvæmra hópa í samfélaginu, sem fá tekjur sínar í gegnum almannatryggingakerfi, og almennra launþega, í þriðja lagi að styðja við aukna virkni meðal öryrkja með því að hækka frítekjumark atvinnutekna þeirra svo að hæsta skattlagning hér á landi sem fellur á einn viðkvæmasta hóp samfélagsins lækkaði, eða í fjórða lagi ákvörðun um að tryggja fulla fjármögnun starfsemi SÁÁ þar sem um 600 manns eru nú á biðlista, mikið til ungt fólk með ung börn sem þurfa mikla aðstoð.
Það er heldur ekki vegna þess að meiri hlutinn og ríkisstjórnin hafi ákveðið að taka undir tillögur minni hlutans um að fjármagna almennilega og fylgja eftir aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum sem Loftslagsráð telur ómarkvissa, og það þrátt fyrir metnaðarfullt markmið í stjórnarsáttmála sem ná á eftir átta ár.
Eða vegna þess að ákveðið hafi verið að taka undir tillögur minni hlutans um að leggja meira fjármagn í framlög til uppbyggingar hagkvæms húsnæðis sem gæti dregið úr verðþrýstingi á húsnæðismarkaði, dregið úr launaþrýstingi og verðbólgu og þar með kostnaði heimila, fyrirtækja og ríkissjóðs. Sem er áhugavert í ljósi þess að aukaverðbólga, sem má að nær öllu leyti rekja til íbúðaverðshækkana, hefur kostað ríkissjóð 13 milljarða kr. á árinu.
Öllum þessum tillögum var nefnilega hafnað af meiri hlutanum fyrir jól.
Heldur er þetta 7 milljarða kr. kostnaður í tengslum við verkefni sem fjármálaráðuneytið – ráðuneyti ráðherra stjórnmálaflokks sem í orðræðu leggur mikla áherslu á ábyrgð í ríkisfjármálum, mikilvægi forgangsröðunar og að halda aftur af kostnaði og hefur að sama skapi talað um að ríkið geti sig lítið hreyft í stóru áskorunum okkar tíma því að verðbólga sé til staðar – telur að engar efnahagslegar forsendur séu fyrir. Nánar tiltekið, verkefnið „Allir vinna“.
Í minnisblaði fjármálaráðuneytisins til efnahags- og viðskiptanefndar 16. desember síðastliðinn segir: „Það er niðurstaða [skrifstofu skattamála] út frá stöðu efnahagsmála, stöðu þeirra atvinnugreina er tengjast byggingariðnaði, bílaviðgerðum o.fl. og upphaflegum markmiðum tímabundinnar endurgreiðslu á 100% VSK, um að mæta efnahagslegum áhrifum í kjölfar heimsfaraldurs kórónuveiru, að ekki sé til staðar þörf á framlengingu úrræðanna.“
Þegar litið er til hagspár um fjárfestingu í atvinnulífinu á næsta ári kemur fram í minnisblaðinu að: „[í] þessum spám er ekki gert ráð fyrir framhaldi á 100% endurgreiðslu VSK af vinnulið. Þessar spár benda ekki til að þörf sé fyrir sérstakan skattahvata í byggingarstarfsemi. Varðandi endurbætur og viðhald íbúðarhúsnæðis þá bendir fátt til verkefnaskorts. … Þá má nefna að letjandi áhrif Covid á ferðalög til útlanda hafa að sama skapi haft hvetjandi áhrif á sumarbústaðaframkvæmdir og þau áhrif eru ekki horfin. Auk þess bendir margt til þess að umframeftirspurn sé eftir iðnaðarmönnum og myndi áframhaldandi skattahvati fremur viðhalda því ójafnvægi en draga úr því.“
Enn fremur er lögð áhersla á eðli stuðningsaðgerða í sama minnisblaði: „Öll frávik frá grunngerð VSK-kerfisins eru að einhverju leyti til þess fallin að veikja kerfið og draga úr tekjuskilvirkni þess. VSK-kerfið hentar því illa sem stuðningstæki við einstök markmið í efnahagsstefnu ríkisins, einkum þegar litið er til kostnaðar.“
Hvað varðar stöðu ríkissjóðs er fjármálaráðuneytið líka skýrt, til skamms tíma: „Framlenging myndi torvelda það verkefni að draga úr hallarekstri ríkissjóðs. Bæði yrði um öruggt og verulegt beint tekjutap að ræða og auk þess líkur á að jafnræði yrði raskað sem myndi skapa þrýsting um hliðstæðar endurgreiðslur til handa fleiri tegundum starfsemi.“ En líka til langs tíma: „Sé litið lengra fram í tímann mun lýðfræðileg þróun leiða til þess að tekjur ríkisins af næststærstu tekjulind sinni, sem er tekjuskattur einstaklinga, munu minnka. Andspænis því er rökrétt að horfa fremur til þess að styrkja en veikja aðra stærstu tekjupósta ríkisins. Auknir eða nýir skattastyrkir þurfa því að byggjast á fullnægjandi rökum í upphafi“
Þá virðast engar greiningar vera til staðar á hvort og hvernig þessu úrræði hafi tekist að sporna gegn svartri atvinnustarfsemi. Né hvort að það að hækka hlutfallið upp í 100% árið 2020 hafi miklu breytt í þessu samhengi.
Þá veltir ráðuneyti því upp hvort þetta sé besta nýting fjármuna í minnisblaðinu: „Þar sem ívilnanir af þessari tegund eru í eðli sínu styrkir, er enn fremur þörf á að leggja sérstaklega mat á hvort þessum fjármunum væri mögulega betur varið með öðrum hætti eða á öðrum vettvangi…“ Og í minnisblaði til fjárlaganefndar 22. desember 2021 er talað um áhrif þessa á nauðsyn mögulegs niðurskurðar síðar meir í ríkisfjármálum: „Lakari afkomu- og skuldastaða mun hafa í för með sér að meiri þörf en ella kann að verða fyrir aðhaldsráðstafanir á komandi árum.“
Efnahagslegt samhengi og pólitísk forgangsröðun.
Það þykir eftirsótt að reikna hlutina út, fá efnahagslegt samhengi, taka ákvarðanir á yfirvegaðan hátt út frá staðreyndum. „Teknókratismi“ er það stundum kallað innan hins pólitíska sviðs. Það sem er áhugavert í þessu samhengi er hvenær „teknókratísk“ rök eru notuð á þessu sviði og hvenær ekki. Samfélagsleg umræða er reyndar að mati 1. minni hluta orðin gegnsýrð af arðsemis- og hagvaxtarútreikningum. Allt gengur út á að reikna sig niður á rétta tölu, til að réttlæta aðgerðir.
Eftirtektarverðasta dæmið frá síðasta kjörtímabili var farsældarfrumvarp ríkisstjórnarinnar. Þar sem búið var að reikna út að fjárfesting í börnum væri jafn arðbær og fjárfesting í Kárahnjúkavirkjun, aðeins arðbærari en Sundabraut, en ekki alveg jafn arðbær og Keflavíkurflugvöllur. Á þeim forsendum var ákveðið að ráðast í fjármögnun á tengiliðum fyrir börn innan stofnana á vegum hins opinbera.
Það er ekki nóg í dag að gera eitthvað af því það er það rétta í stöðunni. Því fylgja víst of miklar tilfinningar. Þrátt fyrir að fólk sem hafi talað á svokölluðum tilfinningalegum forsendum í áratugi sé ekkert að tala bara með tilfinningum sínum. Það vissi, og veit enn, að efnahagur okkar er byggður á fólki og að samfélag sem styður við fólk, ungt fólk, börn, stendur betur að vígi en önnur samfélög. Það ætti ekki að þurfa hagfræðing til að reikna þetta út, til þess ætti ekki að þurfa tilbúnar forsendur og formúlur til að bera saman fólk, börn og vega- og virkjanagerð. En þannig virðist það hins vegar vera oftar en ekki í dag. Markaðslegar forsendur virðast þurfa að eiga við allt í samfélaginu.
Þetta er umhugsunarverð þróun. Því staðreyndin er sú að það eru nær engar rannsóknir sem sýna fram á nákvæmlega hvað styður við hagvöxtinn sem er svo tíðrætt um að sé aðalmarkmið ákvarðana. Fjölmargar rannsóknir benda hins vegar til þess að vel unnin stefna í ákveðnum málaflokkum, sem styður við fólk og bætir lífsskilyrði þess, sé skynsamleg. 1 Og þegar öllu er á botninn hvolft er það markmið stjórnvalda að bæta lífsskilyrði fólks. Af því leiðir að samfélagið styrkist, sem styður við efnahaginn enda efnahagurinn fall af heilbrigði samfélagsins.
Um þetta snýst pólitíkin að mörgu leyti, eða ætti að snúast um. Að taka ákvarðanir um að bæta líf fólks. Stjórnvöld þurfa að geta bent á líf hverra það er að bæta, með hvaða aðgerðum. Fjármagn sem fer í eina aðgerð, getur víst ekki farið í aðra. Og þar liggur forgangsröðunin. 1. minn hluti taldi hér framar upp þær breytingartillögur sem var hafnað fyrir jól. Fyrir liggur breytingartillaga meiri hlutans, sem birtist nú við 3. umræðu fjárlaga, sem kostar 7,2 milljarða kr. Lykilatriðið er þetta: þarna liggur pólitíkin, þarna er forgangsröðunin.
Eitt er víst, að miðað við „teknókratísku“ rökin frá fjármálaráðuneytinu er ákvörðunin um framlengingu á „Allir vinna“ ekki byggð á hreinum efnahagslegum rökum. Þetta er fyrst og fremst pólitísk forgangsröðun um hvar á að bæta lífsskilyrðin, sem er gott og væri vel ef það væri bara viðurkennt. Þessi ráðstöfun væri ekki fyrsta forgangsröðun 1. minni hluta ef einungis væri um 7 milljarða kr. svigrúm í ríkisrekstrinum að ræða – sem er svo sem stærri spurning, hvar raunverulegt svigrúm ríkissjóðs liggur. En þarna er liggur líka pólitíski ágreiningurinn, algjörlega óháð efnahagslegum staðreyndum.
Alþingi, 27. desember 2021.
Kristrún Frostadóttir.
1 Sjá til að mynda yfirgripsmikla yfirferð Banerjee & Duflo í bókinni Good Economics for Hard Times.
